Par: Barbara Jouan
On dit que l’argent est « le lait maternel de la démocratie[1] », dont une somme considérable est nécessaire afin de participer à la plupart des systèmes politiques d’aujourd’hui. Bien que l’argent soit nécessaire pour mener une campagne efficace et pour convaincre les électeurs, il peut également contribuer à des conditions d’inégalité politique et, ainsi, fausser la concurrence au profit des candidats et des partis politiques nantis. Dans de nombreux pays, les coûts des campagnes sont en hausse, et comme l’argent peut indûment influencer le processus politique, cette hausse affecte la chance de tous les candidats de faire concurrence égale. En effet, lorsque les élections sont dominées par l’argent, les politiciens risquent de rendre moins de comptes à l’électorat et d’être plus à l’écoute de leurs donateurs que des électeurs, dont les voix sont sous-représentées. Une telle situation pourrait contribuer à la méfiance des citoyens envers la classe politique en plus de miner leur confiance envers les élections et le processus démocratique.
Pendant des décennies, de nombreux pays n’avaient aucune loi régissant le financement de la vie politique, ce qui permettait à chacun des partis politiques et des candidats d’amasser les fonds nécessaires à son fonctionnement sans trop avoir à se soucier des méthodes employées pour y parvenir. Néanmoins, à la suite de nombreux scandales concernant le financement des candidats et des partis politiques en campagne électorale, et face à l’inquiétude grandissante des citoyens qui demandent plus de transparence dans la vie publique, un nombre grandissant de pays ont fixé des dispositions visant à restreindre l’influence de l’argent en politique.
À travers le monde, il existe une variété de systèmes de financement électoral. Quant à la réglementation régissant le financement des campagnes, elle doit être analysée par rapport au cadre juridique et au contexte politico-culturel des pays. En effet, comme il n’existe aucune méthode de réglementation universelle sur le financement des campagnes, la plupart des pays ont adopté des règlements qu’ils estiment être adaptés à leur propre contexte. Le degré et l’étendue de ces règlements varient donc considérablement d’un pays à l’autre. De plus, différents facteurs affectent l’existence, la nature et le degré d’application de la réglementation du financement des campagnes établie dans un pays donné. Ces facteurs peuvent être d’ordre juridique (nature des lois sur le financement des campagnes), électoral (type de systèmes électoraux), historique (cas de corruption et affaires de financement politique impliquant des politiciens et des acteurs politiques), économique (niveau de financement public de la sphère politique) ou social (confiance des citoyens envers la sphère politique).
En général, la réglementation du financement électoral est souvent perçue comme un moyen d’uniformiser les règles; de réduire les coûts électoraux et la corruption; d’augmenter la supervision et de favoriser la transparence dans la vie politique. Afin d’être efficaces, les lois sur le financement des campagnes doivent être appliquées par un organisme de surveillance qui est clairement défini par la loi. L’organisme responsable devrait détenir le pouvoir et le mandat d’exercer ses fonctions, y compris celles d’enquêter sur des infractions et d’imposer des sanctions, et ce à l’abri de toute pression politique. L’application des lois est la pierre angulaire de la transparence et de l’imputabilité politique en matière de financement des campagnes électorales.
Ce zoom traite exclusivement du financement des campagnes électorales, qui est un aspect du financement politique, lequel englobe le financement des campagnes électorales et des partis politiques. Le financement des campagnes électorales est considéré comme toute contribution monétaire ou non monétaire, ou encore toute dépense collectée ou engagée par les candidats, leur parti politique ou leurs partisans. La réglementation régissant le financement des campagnes électorales englobe les règlements sur le plafond des contributions et des dépenses ainsi que l’obligation des candidats de déclarer et de divulguer de l’information sur l’origine des contributions reçues, la nature des dépenses encourues et la mise en œuvre des règlements sur le financement des campagnes par un organisme de surveillance. Le financement des partis politiques se définit comme toute transaction monétaire ou non monétaire effectuée par un parti politique lors de ses activités courantes.
L’intérêt porté sur la question du financement des campagnes électorales est un phénomène relativement récent dont l’importance s’est accrue au cours des dernières années. Comme tout aspect du processus électoral, le financement des campagnes doit être évalué selon les normes internationales et les bonnes pratiques. De nombreuses organisations internationales et régionales ont élaboré des principes et des normes régissant la réglementation en matière de financement des campagnes au cours des deux dernières années. Bien que ces derniers ne sont pas très bien ancrés et ne sont pas tous juridiquement contraignants pour les États membres, ils témoignent d’un consensus international naissant sur l’importance de la réglementation du financement des campagnes électorales. Ces principes et ces normes manifestent également une nouvelle compréhension de la relation entre l’argent et le bien collectif ainsi que du rôle de la communauté internationale à commenter cette relation. Le tableau suivant présente les principaux instruments internationaux applicables dans ce domaine.
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Instrument international |
Organisation |
Principes énoncés |
Année |
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Document de 1990 de l’OSCE - Document de la réunion de Copenhague de la conférence sur la dimension humaine de l’OSCE |
Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe |
-La transparence; -Le traitement égal; -L’interdiction d’utiliser les ressources administratives à mauvais escient. |
1990 |
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Observation générale n° 25 de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies |
Commission des droits de l’homme des Nations Unies |
-Les restrictions raisonnables sur les dépenses consacrées aux campagnes électorales. |
1996 |
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Convention interaméricaine contre la Corruption |
OEA (Organisation des États Américains) |
-Le besoin d’accroître la participation de la société civile dans la prévention et dans la lutte contre la corruption; |
1996 |
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Charte démocratique interaméricaine |
OEA (Organisation des États Américains) |
-Une attention particulière doit être portée « aux enjeux associés aux coûts élevés des campagnes électorales ainsi qu’à la mise en place d’un système de financement équilibré et transparent ». |
2001 |
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SADC (Communauté de développement de l’Afrique australe), normes et standards dans la région de la SADC |
SADC |
-La transparence; -Les exigences de déclaration et de divulgation; -La surveillance efficace. |
2001 |
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Recommandation 1516 (2001) du Conseil de l’Europe – Assemblée parlementaire sur le financement des partis politiques |
Conseil de l’Europe, Assemblée parlementaire |
-La nécessité des États membres du Conseil de l’Europe « d’adopter une réglementation régissant le financement des partis politiques et des campagnes électorales » afin « d’accroître la confiance des citoyens envers leur système politique ». |
2001 |
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Code de bonne conduite en matière électorale |
Commission de Commission de Venise du Conseil de l’Europe (Commission européenne pour la démocratie par le droit) |
-La transparence; -L’égalité des chances; -La surveillance efficace. |
2002 |
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Convention sur les normes en matière d’élections démocratiques et de libertés et droits électoraux dans les États membres de la Communauté des États indépendants (CEI) |
CEI |
-L’importance de l’équité et de la transparence dans le financement des élections et des campagnes électorales des candidats et des partis politiques. |
2002 |
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Recommandation Rec (2003)4 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe dédiée aux États membres sur les règlements communs contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales |
Conseil de l’Europe, Comité des ministres |
-Le besoin des États d’adopter « une réglementation régissant le financement des partis politiques et des campagnes électorales » |
2003 |
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Convention de l’Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption |
Union Africaine (UA) |
-Le besoin des États d’« intégrer le principe de la transparence en matière de financement des partis politiques » |
2003 |
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Convention des Nations Unies contre la corruption (UNCAC) |
NU |
-Le besoin de transparence dans le financement des candidatures à l’élection. |
2005 |
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EISA (Institut Électoral d’Afrique Australe) – Forum sur les commissions électorales de la SADC, Les Principes de gestion, de surveillance et d’observations des élections (PEMMO)
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SADC |
-« L’utilisation des ressources publiques pour les campagnes électorales et les activités des partis politiques devraient normalement être évitée. Néanmoins, si l’accès à ces ressources est permis, il doit être équitable et payant. De plus, les conditions de l’accès et du paiement doivent être clairement prévues par la loi ». |
2006 |
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Lignes directrices sur la réglementation des partis politiques |
OSCE/ BIDDH, Commission de Venise |
Ces lignes directrices résument les normes internationales et les bonnes pratiques applicables dans le domaine du financement politique: -les sources de financement; -les dépenses; -les exigences de déclaration et de divulgation; -la surveillance et les sanctions. |
2010 |
De nombreux pays ont adopté une réglementation sur le financement des campagnes électorales visant à promouvoir une concurrence politique équitable et à restreindre l’influence de l’argent en politique. Cette réglementation comprend les règlements sur les contributions, les dépenses, les exigences de divulgation, la mise en œuvre et les sanctions. Ces règlements se divisent en trois principales catégories : les sources de financement; la campagne et les déclarations/ la surveillance et les sanctions. Le tableau ci-dessous résume les principaux éléments de chacun des trois groupes à l’aide d’une référence à l’un ou plusieurs des instruments internationaux applicables au type de règlement cité.
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Type de règlement sur le financement des campagnes électorales |
Dispositions législatives sur le financement des campagnes électorales et normes internationales pertinentes |
| 1. Sources de financement |
Rec (2003)4: « Des critères objectifs, équitables et raisonnables doivent être appliqués en matière de distribution du soutien de l’État. »
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Convention sur les normes en matière d’élections démocratiques et les libertés et droits électoraux dans les États membres de la CEI : « Toute contribution étrangère pour les partis politiques (coalitions), les candidats ou d’autres syndicats/ organisations du secteur public, y compris celles provenant de personnes physiques ou morales étrangères, et qui est liée de façon directe, indirecte ou d’une autre façon à un candidat ou à un parti politique est interdite. De plus, toute contribution qui est sous l’influence ou le contrôle direct d’un candidat ou d’un parti politique; ou encore qui facilite l’atteinte des objectifs d’un parti politique ou y contribue, est également interdite. » |
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Rec(2003)4: « Le soutien de l’État devrait se limiter à des contributions raisonnables » afin d’éviter que « s’affaiblissent les liens entre les partis et leurs électeurs » Rec 1516 (2001)
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| 2. Campagne électorale |
Observation générale n° 25 de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies : «Des plafonds raisonnables des dépenses lors de campagnes électorales peuvent être justifiés lorsqu’ils sont nécessaires afin d’assurer que le libre choix des électeurs n’est pas miné et que le processus démocratique n’est pas faussé par des dépenses disproportionnées provenant de candidats ou de partis politiques. Les résultats d’élections honnêtes doivent être respectés et appliqués.»
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EISA et le Forum sur les commissions électorales de la SADC, PEMMO: « L’utilisation des biens et des fonds de l’État à des fins politiques doit être réglementée afin d’égaliser les chances en concurrence politique »
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| 3. Déclarations, surveillance et sanctions |
Convention des Nations Unies contre la corruption (UNCAC): Chaque État partie doit également considérer adopter des mesures législatives et administratives appropriées qui se conforment aux objectifs de cette convention et aux principes fondamentaux de sa législation nationale afin de favoriser la transparence dans le financement des candidats aux élections et, le cas échéant, le financement des partis politiques. Convention sur les normes en matière d’élections démocratiques et les libertés et droits électoraux dans les États membres de la CEI : « Les candidats et les partis politiques (coalitions) participant aux élections doivent, à la fréquence stipulée par la loi, soumettre aux organes électoraux, ainsi qu’aux autres organismes mentionnés dans la loi, des informations et des rapports d’encaissement de toutes les contributions versées à leur fond électoral. Ils doivent également fournir des informations sur leurs donateurs ainsi que sur la totalité des dépenses de ces fonds pour le financement de leur campagne électorale. Les organismes électoraux prévoient la publication de ces informations et de ces rapports dans les médias et dans les moyens de télécommunication mentionnés dans la législation. »
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Forum parlementaire de la SADC, Normes et standards pour les élections dans la région de la SADC : « (la commission électorale) doit détenir le pouvoir de s’assurer que les rapports de dépenses sont présentés dans les délais afin d’examiner les comptes des partis et afin que ces derniers soient correctement audités et vérifiés. »
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Rec(2003)4 : « Les États doivent exiger que la violation des règlements sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales soit assujettie à des sanctions efficaces, proportionnelles et dissuasives. »
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Une variété de systèmes de financement des campagnes existe à travers le monde, allant d’un ensemble de lois peu rigoureuses à des cadres juridiques strictement réglementés. Parmi ces multiples systèmes, certaines réglementations sont plus communes que d’autres. Le tableau ci-dessous (figure 1) illustre le pourcentage de pays qui utilisent les différents types de réglementation en matière de financement des campagnes. Ces chiffres présentés ci-dessous se fondent sur la base de données sur le financement politique[2] d’International IDEA et ne sont liés qu’aux réglementations applicables au financement des campagnes électorales dans les 180 pays étudiés pour la base de données. Ainsi, les pourcentages fournis en ce qui concerne les plafonds de contributions et les interdictions; les plafonds de dépenses et les exigences de déclaration s’appliquent autant aux partis politiques et qu’aux candidats en matière de financement des campagnes.
Figure 1: Pourcentage des pays ayant recours à une réglementation en matière de financement des campagnes électorales
Selon le pays, les règles de financement des campagnes peuvent être inscrites dans la constitution et/ou être élaborées dans une loi spécifique sur le financement des campagnes ou dans des lois à plus grande portée sur les élections ou les partis politiques. De plus, les lois criminelles; telles que le Code pénal ainsi que la législation régissant les mesures anticorruption, l’audit, les médias, l’égalité entre les sexes et les taxes; peuvent également contenir des dispositions sur le financement des campagnes. La jurisprudence judiciaire ou constitutionnelle pertinente peut également clarifier des dispositions juridiques sur le financement des campagnes. La plupart des lois sur le financement des campagnes permettent que l’organisme de surveillance fournisse davantage de précisions sur la réglementation régissant le financement des campagnes grâce à la publication de directives.
Différentes institutions sont chargées de superviser les règles du financement de campagne, les pratiques varient donc d’une région à l’autre du globe. Ces institutions peuvent inclure une administration électorale, un organisme spécialisé, un ministère, un tribunal, une institution gouvernementale ou de contrôle des finances publiques. Parmi les pays dotés d’un organisme de surveillance chargé d’appliquer les règles du financement de campagnes, l’administration électorale est l’institution qui se charge le plus couramment de la surveillance, c’est-à-dire dans 47 % des cas. Puisque ce zoom se limite aux pays pour lesquels l’administration électorale est chargée de cette réglementation, la plupart des études de cas traiteront d’aspects spécifiques de la réglementation dans les pays où l’administration électorale est chargée de surveiller le financement des campagnes.
L’administration électorale est perçue par de nombreux pays comme étant l’institution qui convient le mieux pour appliquer les lois sur le financement des campagnes puisqu’elle est habituellement un organe gouvernemental permanent qui supervise et gère l’ensemble du processus électoral. D’un autre côté, elle pourrait ne pas avoir le personnel spécialisé, les ressources financières et institutionnelles suffisantes et/ou le temps nécessaire pour mener à bien une telle tâche. En outre, lorsqu’elle compte des représentants de différents partis politiques, cette institution pourrait donner l’impression d’être partiale ou susceptible de prendre des décisions politiques biaisées.
Dans l’intention d’en faciliter la compréhension, ainsi que pour réviser les méthodologies et les moyens existants en matière de financement des campagnes, les trois ensembles de réglementation mentionnés plus haut, c’est-à-dire la réglementation du revenu, des dépenses et du contrôle des mécanismes, seront examinés plus en détail.
La plupart des pays du monde utilisent un système de financement des campagnes mixte qui permet autant le financement public, alloué par l’État que le financement privé, attribué par des personnes physiques ou morales. Ces deux types de financement permettent les contributions monétaires ou non monétaires.[5]
3.1.1 Le financement public de campagne
Le financement public est une pratique courante de la réglementation du financement des campagnes[6] dont l’objectif commun est de contribuer à un paysage politique où les partis et les candidats peuvent faire jeu égal. Il a pour potentiel avantage de favoriser le respect des règles de financement des campagnes en raison de la menace de retenir des fonds publics si les candidats ne conforment pas aux règlements. Le financement public implique également le besoin de transparence en ce qui concerne l’utilisation de ces fonds puisque le public, qui est la source ultime de ces fonds, devrait pouvoir les examiner rigoureusement. Le degré de financement public accordé est également un autre facteur critique à considérer. Trop peu d’argent ou un nombre trop élevé de bénéficiaires admissibles font en sorte que l’attribution de financement public aura un impact limité, voire inexistant, en plus d’être perçu comme un gaspillage de l’argent des contribuables ou il ne fera tout simplement aucune différence pour les partis politiques, qui n’obtiendront qu’une somme de fonds plutôt modeste. Par contre, dans les cas où le degré de financement public est élevé et constitue la source de financement dominante, les candidats risquent de devenir de plus en plus dépendants du financement public et de manquer de soutien de la part de la population, provoquant l’affaiblissement du lien entre les candidats des partis politiques et les électeurs.
Le financement public des campagnes peut être direct ou indirect. Le financement direct se réfère à toute contribution financière aussi bien sous la forme de subventions annuelles couvrant les fonctions courantes des partis que sous forme de subventions de campagne électorale offertes aux candidats et aux partis politiques en vue de contribuer à la campagne et aux coûts des élections. Le financement indirect comprend les contributions non monétaires. Ces dernières incluent l’offre de services gratuits (ou à tarif réduit); tel que l’accès aux médias ou l’utilisation de panneaux d’affichage pour afficher du matériel électoral; la permission d’utiliser la propriété de l’État à des fins de campagnes; l’impression de matériel électoral ainsi que l’allégement fiscal en fonction des contributions électorales.
Le financement public peut être attribué avant les élections ou par la suite sous la forme de remboursement de dépenses électorales, une fois que les acteurs électoraux ont respecté les exigences de déclaration. Ce financement est essentiellement basé sur des critères objectifs tels que la représentation parlementaire, le pourcentage de votes exprimés pour le parti ou le candidat, le nombre de candidats d’un parti qui se présentent aux élections ou une combinaison de ces critères. La plupart des pays se fixent un seuil de financement public, lequel est souvent inférieur au seuil électoral pour l’octroi d’un mandat parlementaire.
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Étude de cas: ville de New York – États-Unis
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L’attribution du financement public peut être liée au respect des exigences relatives à la participation des femmes.[8] Selon la base de données sur le financement politique d’International IDEA, 27 des 180 pays énumérés ont adopté des réformes qui ciblent directement l’égalité des sexes.[9] L’une de ces approches consiste à créer des incitatifs financiers sous la forme de financement public supplémentaire pour les partis politiques qui répondent à des critères d’ordre juridique tels que le fait d’inclure un certain nombre ou pourcentage de candidats ou de candidates ou, par exemple, de rembourser des dépenses spécifiques liées aux services de garde d’enfants. Un autre moyen est de réduire, refuser ou retirer le financement public pour les partis politiques qui n’ont pas un certain nombre ou pourcentage de candidates dans leurs rangs. La dernière approche, elle, consiste à réserver une certaine partie du financement public aux activités liées à l’égalité des sexes au sein du parti telles que la formation des candidates ou le soutien de l’aile féminine.
3.1.2 Financement privé des campagnes électorales
Le financement privé inclut les contributions[10] des personnes physiques ou morales, l’autofinancement et dans certains cas, selon la législation de l’État, les prêts contractés par les partis politiques et les candidats pour financer leur campagne. Le financement privé est une forme de participation politique et il est primordial que tous les citoyens aient le droit d’exprimer librement leur soutien à un parti politique ou à un candidat de leur choix à travers des contributions monétaires et non monétaires. Le financement privé peut être limité par quantité (limites quantitatives) et/ou par source (limites qualitatives) puisque le financement privé peut fausser le processus politique en faveur des plus riches de la société.
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ÉTUDE DE CAS : ÉTATS-UNIS Plafonds des
contributions En 2014[11], la Cour Suprême des États-Unis a invalidé la limite globale sur le montant total des contributions des citoyens aux partis politiques et aux candidats fédéraux sous prétexte que la limite globale sur les contributions des campagnes était inconstitutionnelle en vertu du Premier Amendement et qu’elle constituait ainsi une violation de la liberté d’expression. |
Les limites quantitatives, qui plafonnent le montant financier des contributions liées la campagne de financement que les citoyens peuvent faire à un candidat ou à un parti politique, visent à minimiser les possibilités de corruption et l’achat d’influence politique. Néanmoins, les plafonds de contributions doivent être équilibrés avec le besoin légitime de protéger la liberté d’expression. En effet, les plafonds des montants de contributions peuvent être perçus comme une atteinte à la liberté d’expression puisqu’ils limitent le soutien monétaire ou non monétaire. Il est donc question de deux principes contradictoires : le besoin des partis et des candidats de recueillir suffisamment de fonds pour mener une campagne efficace et le droit des citoyens de s’exprimer en versant de l’argent. Dans certains pays, l’argent est la parole et la liberté d’expression l’emporte sur d’autres principes tels que le principe d’intégrité des élections, alors que dans d’autres pays, l’utilisation de l’argent est limitée afin d’instaurer les conditions favorables à des règles équitables pour tous.
Selon la base de données sur le financement politique, 38 % des pays plafonnent le montant que les personnes physiques ou morales peuvent verser à un parti politique en vue d’une élection, alors que 30 % des pays plafonnent le montant qu’un donateur peut verser à un candidat.
Les limites qualitatives, lesquelles restreignent les sources de contributions, visent à limiter la capacité de groupes particuliers ou de donateurs riches d’acquérir de l’influence politique auprès de candidats ou de partis politiques. Ces restrictions s’appliquent souvent aux non-citoyens, aux entreprises, aux syndicats, aux fournisseurs du gouvernement et aux personnes anonymes. Le tableau ci-dessous (figure 4) montre les différents types de contributions interdites aux candidats aux élections dans le cadre des campagnes électorales.[12]
Outre les contributions privées, les candidats aux élections peuvent également financer leur campagne en effectuant des prêts afin d’égaliser l’accès au financement privé parmi les candidats, quelle que soit leur richesse personnelle. Cette source de financement est considérée comme du financement privé de campagne électorale. Lorsque les prêts sont permis, les candidats peuvent effectuer des prêts chez des institutions financières (banques, compagnies de carte de crédit) et parfois à des personnes physiques ou morales. À des fins de transparence, la législation devrait exiger que tout prêt bancaire et détail sur le prêt soit déclaré et publié y compris l’identité du prêteur, le montant total du prêt, le taux d’intérêt, la période de remboursement et toute éventualité qui pourrait affecter les conditions initiales convenues pour le prêt en question.
La réglementation sur les dépenses électorales vise habituellement à limiter le montant d’argent dépensé et les types de dépenses que les partis politiques ou les candidats peuvent engager à des fins politiques. Cette forme commune de réglementation consiste à fixer un plafond sur les dépenses électorales permises aux candidats individuels et/ou sur le total du montant dépensé par un parti politique durant une campagne et/ou à établir des règles interdisant l’utilisation de ressources administratives à des fins électorales.
3.2.1 Plafonds des dépenses
La justification d’un plafond sur les dépenses est double : uniformiser les règles du jeu en veillant à ce que les candidats qui ont plus de moyens financiers ne soient pas injustement avantagés et maintenir le total des coûts de la campagne à un niveau modéré, et ainsi minimiser le besoin de financement supplémentaire et la dépendance éventuelle des partis envers leurs donateurs. Le plafond des dépenses doit être suffisamment réaliste pour permettre aux candidats et aux partis politiques de mener une campagne efficace et d’entrer en contact avec les électeurs. Le plafond des dépenses est généralement déterminé par des facteurs tels que la population des électeurs, la taille géographique des circonscriptions, la durée de la campagne électorale et d’autres facteurs tels que le coût de l’inflation. Vu le coût élevé de la publicité payante, l’accès à du temps d’antenne gratuit prévu par la loi est un autre facteur déterminant dans l’établissement d’un plafond des limites.
Néanmoins, la fixation d’un plafond sur les dépenses peut être compromise si des tiers, tels que des groupes d’intérêt, des syndicats, des sociétés, des associations ou des personnes physiques, dépensent de l’argent pour favoriser ou contrecarrer un parti politique ou un candidat en particulier sans avoir à se conformer aux plafonds des dépenses établi. Les dépenses des tiers, qui restent un sujet de préoccupation, ne sont pas réglementées par la plupart des pays[14]. Bien que les dépenses des campagnes par des partis et des candidats soient soumises à des restrictions statutaires, cette réalité «donne aux groupes d’intérêts un rôle significatif dans les dépenses politiques. »[15]
Afin que le plafond des dépenses soit efficace, il est important que la réglementation définisse deux éléments : les dépenses électorales et la période de campagne électorale. Ces derniers informent les candidats des types de dépenses à déclarer dans les rapports financiers et des échéances.
La définition des dépenses électorales doit comprendre les dépenses monétaires et non monétaires. Les dépenses non monétaires, telles que l’utilisation de la voiture personnelle d’un candidat ou la fourniture de personnel par un parti politique à des fins électorales, doivent être prises en compte dans le calcul des dépenses selon leur valeur commerciale afin d’éviter le contournement du plafond des dépenses. La définition de dépenses électorales doit également prendre en compte le problème des dépenses illégales, telles que l’achat de voix[16], qui doit être déclaré dans les rapports financiers, mais qui ne peut être financé par des sources juridiques. En effet, bien que ces dépenses soient illégales par leur nature, elles sont néanmoins engagées pour obtenir le vote des électeurs. À cet égard, elles doivent être prises en compte lorsqu’il existe un plafond des dépenses.
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ÉTUDE DE CAS: TUNISIE Dépenses illégales Selon la Loi électorale de la Tunisie, une dépense électorale est toute dépense monétaire ou non monétaire engagée par un candidat ou un parti ou en son nom lors d’une période électorale et consumée au cours de la période électorale afin d’obtenir les votes des électeurs. Lors des élections générales de 2014, l’Instance supérieure indépendante pour les élections (ISIE), a rendu une décision fixant les règles, les procédures et les dispositions financières de la campagne électorale afin de clarifier davantage certains concepts clés. Dans ses directives, l’ISIE a dépassé la simple définition des dépenses électorales afin de définir les dépenses illégales comme l’achat de votes, la publicité politique et la propagande illégale; et afin de souligner que ces dépenses compteront dans le calcul des dépenses[17]. |
Figure 4: Contributions interdites
Outre le plafonnement des dépenses électorales, certains systèmes de financement de campagnes électorales limitent ou interdisent également certains types de dépenses, notamment la publicité politique payante.
La loi interdit la publicité politique payante dans de nombreux pays d’Europe occidentale tels que la Belgique, le Danemark, la France, l’Allemagne, l’Irlande, la Malte, la Norvège, le Portugal, la Suisse et le Royaume-Uni et dans certains pays d’Europe de l’Est tels que la République tchèque et la Roumanie. Dans ces pays, on accorde aux candidats électoraux du temps d’antenne gratuit, habituellement sur les radiodiffuseurs publics, afin qu’ils présentent leur programme. D’autres pays tels que l’Australie, l’Argentine, le Canada et l’Afrique du Sud n’ont pas d’interdiction générale, mais plutôt des restrictions concernant l’utilisation, le contenu et le nombre de publicités politiques, c’est-à-dire soit le montant total consacré à la publicité politique, soit le nombre total de publicités.
Cette interdiction a pour but de restreindre la croissance des dépenses des campagnes d’empêcher la domination du débat public et des campagnes électorales par les partis riches et de maintenir la présentation de points de vue équilibrés. De plus, les interdictions de la publicité payante protégeraient la qualité du débat politique. Grâce à l’interdiction des campagnes plus coûteuses, les moyens plus abordables, tels que les réseaux sociaux, la campagne de porte-à-porte et la campagne à travers les réseaux de bénévoles, grimpent en popularité.
Cependant, l’interdiction de publicité politique peut faire en sorte qu’il est plus difficile pour les nouveaux partis et candidats d’exprimer leurs points de vue aux électeurs. La question clé concernant les restrictions ou les interdictions de publicité politique durant la période de campagne sert à évaluer si les partis politiques et les candidats peuvent transmettre leurs messages aux électeurs et si les électeurs peuvent accéder pleinement à l’information politique et électorale.
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ÉTUDE DE CAS – JURISPRUDENCE DE LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L’HOMME (CEDH) Publicité
politique payante
Il existe une jurisprudence approfondie en matière de publicité politique payante. À plus d’une occasion, la C.E.D.H. a statué que l’interdiction de publicité politique payante constituait une violation de la liberté d’expression en vertu de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme et qu’elle peut violer la liberté d’expression des petits partis politiques puisqu’ils ne bénéficient que d’une couverture minimale dans les médias édités et que la publicité payante peut donc s’avérer être le seul moyen d’obtenir une couverture. Cependant, dans une décision récente, l’opinion de la C.E.D.H. s’est atténuée lorsqu’elle a décidé que l’interdiction de la publicité politique constituait une tentative permise de « protéger le processus démocratique de la distorsion par de puissants groupes financiers qui ont un accès avantageux aux médias d’influence. » [18] |
3.2.2 Abus des ressources administratives/ de l’État
L’usage abusif des ressources administratives se réfère à l’usage de ressources de l’État (publiques), juridiques, institutionnelles, financières ou coercitives à des fins de campagne électorale lorsque celles-ci ne sont pas prévues par la loi. Même dans les pays ayant une tradition d’élections démocratiques, l’usage abusif des ressources administratives durant les processus électoraux est un phénomène répandu et représente l’un des défis les plus cruciaux et récurrents en matière d’application de la réglementation sur le financement des campagnes électorales.[19] L’usage abusif des ressources publiques est particulièrement préjudiciable, car il profite généralement au parti au pouvoir.
Si l’usage abusif des ressources de l’État est principalement résolu par réglementation officielle, la société civile et les médias doivent être vigilants dans la surveillance de la conformité afin d’assurer que les institutions étatiques impliquées dans l’administration et la réglementation des campagnes électorales traitent tous les candidats et les partis politiques de façon juste, équitable et impartiale. La volonté politique des autorités de l’État demeure un facteur clé pour assurer des élections libres et équitables et appliquer efficacement des mesures préventives contre l’usage abusif des ressources administratives.
Les ressources administratives peuvent être classées en quatre catégories principales :[20]
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Type de ressources administratives |
Définition |
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Services juridiques |
L’usage abusif des services juridiques consiste à faire passer des lois de nature politique et de faire appliquer des règlements existants biaisés pour favoriser les candidats et les partis au pouvoir et pour contrecarrer les candidats et les partis de l’opposition. |
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Ressources institutionnelles |
Les ressources institutionnelles sont les ressources matérielles, techniques, humaines et communicatives de l’État. L’usage abusif de ces ressources comprend l’utilisation par les forces politiques en place de bureaux de l’État, d’équipement, d’employés, de véhicules ou de médias appartenant à l’État, et ce à des fins électorales. |
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Ressources financières |
L’usage abusif de ressources financières comprend l’utilisation des budgets locaux ou d’État afin de bénéficier les forces politiques en place, par exemple par le lancement de programmes de prestations sociales ou d’aide sociale par le parti au pouvoir lors de la période de campagne électorale. |
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Ressources coercitives |
Les ressources coercitives, qui comprennent la police et d’autres institutions d’application de la loi, peuvent être utilisées pour intimider, harceler, freiner, arrêter des adversaires politiques et empêcher les candidats de l’opposition de faire campagne. |
L’usage abusif des ressources administratives lors des processus électoraux peut menacer certaines des exigences de base d’élections libres et équitables telles que l’égalité des chances entre les candidats aux élections, la transparence de la campagne et la liberté d’expression des candidats et des partis de l’opposition. La législation régissant l’usage des ressources administratives varie considérablement à travers le monde. On peut considérer différentes façons de réglementer cette question, en allant d’interdire aux fonctionnaires de participer activement aux activités électorales jusqu’à exiger aux fonctionnaires de démissionner de leur poste avant qu’ils se présentent aux élections. Quelles que soient les réglementations, le principe de neutralité qui assure des règles équitables pour tous les candidats politiques et qui entraîne un comportement impartial de la part des fonctionnaires et des autorités de tous les niveaux devrait prévaloir tout au long de la période de campagne électorale.
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ÉTUDE DE CAS: MEXIQUE Réglementations sur l’usage abusif
des ressources administratives
Le Mexique possède des dispositions détaillées sur l’usage abusif des ressources administratives. Le Code fédéral des institutions et des procédures électorales (COFIPE) interdit l’utilisation de programmes sociaux ainsi que l’utilisation de ressources fédérales, étatiques, municipales ou du district fédéral pour inciter ou contraindre les citoyens à voter pour ou contre tout candidat ou parti politique, et ce du début de la campagne aux élections. En avril 2013, le directeur du Secrétariat du développement social du Mexique a renvoyé sept fonctionnaires après que certains ont été mentionnés dans des discussions enregistrées concernant l’utilisation de programmes anti-pauvreté, en fournissant de petites allocations mensuelles aux familles défavorisées et en distribuant des fauteuils roulants fournis par le gouvernement, dans l’intention de promouvoir un parti au pouvoir dans les élections municipales de 2013. |
L’application appropriée des lois et des règlements sur le financement des campagnes électorales est essentielle afin de conserver l’intégrité du processus électoral, de raffermir la confiance du public à l’égard des acteurs politiques et de tenir les candidats et les partis politiques responsables. Pour ce faire, l’organisme de surveillance doit disposer d’un éventail de sanctions dissuasives, efficaces et proportionnelles à la gravité de la violation commise. Quant à la déclaration et à la divulgation du financement des campagnes, elles représentent d’importantes mesures pour informer le public sur le soutien financier accordé aux candidats aux élections, favorisant ainsi la transparence dans le système de financement des campagnes électorales.
3.3.1 Déclaration
La déclaration de financement de campagne est le principal instrument de politique utilisé pour assurer la transparence dans le financement des campagnes électorales. Elle se réfère à la soumission d’information, en temps voulu, sur les dépenses engendrées et les contributions reçues par les candidats, les partis politiques et les tiers, le cas échéant. L’une des exigences communes pour les candidats et les partis politiques est le fait de nommer un agent financier responsable de tous les aspects du financement de la campagne tels que la collecte des contributions, les paiements des dépenses à l’aide d’un compte bancaire ouvert spécifiquement à des fins électorales et la tenue de comptes précis et détaillés de toutes les transactions effectuées à des fins électorales. Ce règlement vise à accroître la transparence des sources de financement des campagnes, à améliorer l’exhaustivité des transactions financières déclarées dans le rapport financier et à faciliter la tâche de supervision de l’organisme de surveillance.
Le Manuel sur la surveillance du financement des campagnes électorales de l’OSCE et du BIDDH indique « qu’il est de bonne pratique pour les autorités d’introduire un modèle et un guide normalisés de déclaration, ce qui permet une analyse rapide et une comparaison significative entre les différents partis et les candidats. (…) Les modèles de déclaration doivent comprendre l’énumération de toutes les contributions et les dépenses dans des catégories normalisées telles qu’elles sont définies dans les réglementations. Les rapports détaillés doivent également comprendre la date et le montant de chaque transaction ainsi qu’une copie comme preuve de la transaction. »[21] Bien que les règles de déclaration soient essentielles pour assurer que tous les acteurs politiques se conforment aux lois, conservent les registres exigés par la loi et déclarent toutes les contributions directes et non monétaires ainsi que les dépenses électorales, ces rapports ne devraient pas être un fardeau pour les acteurs politiques. C’est la raison pour laquelle certains pays comme le Canada, les États-Unis et l’Australie ont recours à des seuils en dessous desquels les déclarations de ressources ou de dépenses ne sont pas obligatoires.
La fréquence de la déclaration de rapports financiers dépend de la législation de chaque État. Seuls quelques pays exigent aux candidats aux élections de déclarer leur actif et leur passif en début ou en cours de campagne : l’Arménie, la Biélorussie, la Croatie, la Russie, l’Uruguay et les États-Unis. La date limite pour la soumission finale des rapports financiers à l’organisme de surveillance doit être précisément définie dans la loi afin de permettre aux candidats électoraux de rassembler toutes les pièces justificatives dans le temps alloué. Il est également essentiel que l’organisme de surveillance ait un délai suffisant pour rendre ses décisions afin de permettre une vérification approfondie et exhaustive des rapports financiers.
3.3.2 Divulgation
L’article 7-3 de la Convention des Nations Unies contre la corruption demande aux États parties de « favoriser la transparence dans le financement des candidatures aux élections et, le cas échéant, dans le financement des partis politiques. » La divulgation est un principe clé permettant la diffusion de l’information sur les finances des candidats électoraux et une transparence en matière de sources de financement des campagnes et de dépenses électorales, favorisant ainsi la responsabilité des acteurs électoraux et la transparence de l’ensemble du système de financement des campagnes électorales.
Les règles de divulgation doivent définir clairement :
- L’information à divulguer (rapports qui comprennent les sources de financement et, notamment, l’identité des donateurs et les types de dépenses ainsi que les décisions de l’organisme de surveillance);
- La date avant laquelle il faut divulguer l’information (le délai);
- Le moyen de divulguer l’information (sur internet, dans les médias);
- Ceux qui doivent divulguer l’information (les candidats, les partis politiques ou les deux);
- Ceux à qui les candidats électoraux et les tiers doivent divulguer l’information (à l’organisme de surveillance et/ou au public).
De plus, dans les pays où la réglementation du financement politique est utilisée pour promouvoir l’égalité des sexes, des mécanismes de divulgation peuvent aider à déterminer si des mesures, telles que l’application des quotas électoraux et les fonds alloués pour les candidates, sont mises en œuvre de manière adéquate. En effet, la publication des rapports financiers des partis politiques permet aux autres candidats électoraux, aux organisations de la société civile et aux citoyens de vérifier si les fonds affectés à des initiatives d’égalité des sexes ont été utilisés à cette fin. Des rapports ventilés en fonction du sexe sont d’importants outils pour évaluer l’effet de la réglementation du financement sur la participation des femmes aux élections, pour déterminer la façon dont le financement et les dépenses des femmes diffèrent de celui des hommes et pour déterminer si les fonds des partis sont équitablement attribués entre les candidats et les candidates.
Il est pertinent de souligner que les règles de divulgation du financement diffèrent à travers le monde. Dans certains pays, les données et l’information comprises dans les rapports financiers des candidats aux élections ne sont pas publiées ni par les candidats, ni par les partis politiques, ni par l’organisme de surveillance, alors que dans d’autres pays, les règles de divulgation exigent la publication de l’information contenue dans les rapports financiers. Certains organismes de l’Australie[22], du Canada[23] et des États-Unis[24] ont ainsi développé des bases de données détaillées très intéressantes qui sont à la disposition du public.
La question de la divulgation de l’identité des donateurs est traitée de différentes manières dans le monde entier. Dans certains pays, l’identité des donateurs n’est pas rendue publique en raison des risques d’intimidation ou de menace physique, ou encore, parce que cela est perçu comme une violation de la vie privée. Dans d’autres États, la divulgation de l’identité des donateurs est exigée au-dessus d’un certain seuil. Enfin, dans d’autres pays, toute l’information concernant le nom et l’adresse des donateurs est rendue publique. Dans les deux derniers cas, ces mesures ont pour but d’améliorer la transparence sur les sources de financement et de permettre un examen public.
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ÉTUDE DE CAS: CANADA Transparence – Divulgation
de l’identité des donateurs Cette exigence de divulgation s’applique également aux tiers inscrits, lesquels doivent déclarer leurs dépenses en publicité électorale dans les quatre mois suivants le jour de l’élection. Parmi d’autres informations, le rapport financier doit comprendre le nom et l’adresse de chaque donateur qui a versé un total de plus de 200 dollars canadiens pour la publicité électorale dans la période débutant six mois avant le déclenchement des élections et se terminant le jour de l’élection. Cette information est ensuite rendue publique sur le site internet d’Élections Canada.[26] |
3.3.3 Supervision et application du règlement
Il est essentiel que l’organisme de surveillance soit indépendant de toute influence politique afin d’assurer l’application impartiale et le respect des réglementations régissant le financement des campagnes. En outre, il doit avoir un pouvoir de détection, d’enquête sur les infractions et d’application des sanctions appropriées. L’organisme de surveillance doit également disposer des ressources financières et humaines nécessaires pour exercer ses fonctions. De plus, il devrait nommer ses membres à partir de critères neutres, objectifs et non partisans et leur garantir l’inamovibilité.
En ce qui concerne le mandat de l’organisme de surveillance, le manuel sur la surveillance du financement des campagnes de l’OSCE et du BIDDH a souligné que « Les responsabilités doivent être clairement définies dans la loi et peuvent comprendre les tâches suivantes : fournir les directives sur la façon de se conformer aux exigences et informer les autres intervenants électoraux des règles; établir des formulaires de déclaration et de publication; recevoir, vérifier et divulguer des rapports financiers; entreprendre des inspections et des enquêtes publiques; traiter et juger les plaintes; imposer des sanctions et publier les décisions sur les plaintes jugées. » En plus d’appliquer les règles du financement des campagnes, l’organisme de surveillance doit également jouer un rôle de soutien ainsi qu’un rôle consultatif en offrant des conseils sur la façon de se conformer aux exigences de déclaration, en organisant des séances de formation pour les candidats aux élections et en publiant des directives relatives à la conformité et l’élaboration de modèles de rapports financiers afin d’aider les candidats et les partis politiques à se conformer aux réglementations. Afin d’aider les candidats aux élections à comprendre les règles qu’ils doivent respectent, certains organismes de surveillance ont développé des directives politiques.
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ÉTUDE DE CAS: ROYAUME-UNI Rôle consultatif de l’organisme de surveillance
La
Commission électorale du Royaume-Uni a publié un avertissement sur son site
internet stipulant que « les candidats et leurs agents doivent suivre
certaines règles énoncées dans la législation. Nous fournissons des directives
pour aider les candidats et leurs agents à se conformer aux règlements. Vous
n’êtes pas obligé de suivre ces directives, mais, si en les suivant, vous vous
conformerez à la loi. » La Commission électorale dispose d’une équipe chargée
de la publication des directives et de la formation des partis politiques
avant le début de la campagne électorale. À cette fin, la Commission
électorale publie régulièrement des documents sur la mise à jour des
directives sur le site internet. Des formulaires de déclaration, des
présentations PowerPoint concernant les principaux règlements sur le
financement des campagnes ainsi qu’une Webdiffusion expliquant la façon de
remplir et de soumettre les rapports financiers sont disponibles en tout
temps. À l’approche d’élections majeures et de référendums, la Commission
électorale procède également à la surveillance afin de s’assurer que les candidats
respect les règles régissant les dépenses et les contributions et afin d’évaluer
le risque d’éventuelles violations de la réglementation sur le financement des
campagnes. La surveillance du respect des règlements en campagne électorale
vise également à obtenir de l’information sur des activités auxquelles la
Commission électorale peut se référer lorsqu’elle étudie les publications de
renseignements financiers soumises par les candidats.
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Les organisations de la société civile (OSC) peuvent également jouer un rôle très important dans la surveillance du financement de campagne et dans l’estimation des coûts de campagne; tels que les coûts d’affichage, de publicité politique ou électorale et de la location de voitures ou de lieux pour la campagne; afin d’évaluer si le candidat ou le parti a fourni des déclarations exactes et respecter les règles du financement de campagne.
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ÉTUDE DE CAS: GÉORGIE Surveillance par les OSC
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3.3.4 Sanctions
L’application adéquate des règles sur le financement des campagnes est essentielle pour conserver l’intégrité du système de financement des campagnes électorales, fortifier la confiance du public envers la sphère politique et tenir les candidats et les partis politiques responsables. Effectivement, le meilleur système possède peu de valeur s’il n’est pas mis en application efficacement. De plus, une série de sanctions juridiques n’est pas très utile si l’organisme de surveillance ne dispose pas des pouvoirs suffisants pour les appliquer.[28] L’organisme de surveillance a besoin d’une série de sanctions afin d’appuyer la réglementation sur le financement des campagnes. Ces sanctions peuvent être administratives, financières, électorales ou criminelles et varier en degré de sévérité.
Alors que les autorités réglementaires peuvent déterminer des sanctions, les partis devraient pouvoir demander à ce que la décision finale soit prise par l’organisme judiciaire approprié, et ce conformément aux principes judiciaires. Quoi qu’il en soit, les principes de recours efficace et l’application régulière de la loi doivent être respectés rigoureusement.
Il n’existe aucun plan directeur pour le financement des campagnes électorales; chaque pays doit tenir compte de son unique contexte historique, politique et socio-économique dans la conception de son propre cadre réglementaire. La présente section porte sur la comparaison des forces et des faiblesses des cadres juridiques actuels en insistant sur les objectifs de la réglementation du financement des campagnes ainsi que sur leurs effets positifs et négatifs sur le processus électoral. Elle souligne également de nombreux éléments clés à considérer pour les approches en ce qui concerne les grandes lacunes des systèmes de financement des campagnes existants à travers le monde.
Cette section comprend un tableau récapitulatif évaluant les éventuels effets positifs et négatifs des cadres juridiques actuels par rapport aux objectifs poursuivis et l’effet sur le processus électoral. Les « forces » se rapportent à la raison ayant conduit à l’adoption des règles sur le financement des campagnes électorales et les répercussions que ces règles peuvent avoir sur le processus électoral dans son ensemble alors que les « faiblesses » se rapportent à leur effet négatif.
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Type de réglementation en matière de financement des campagnes électorales |
Forces potentielles |
Faiblesses potentielles |
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Sources de financement |
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- Attribution de financement public |
→ Accroître le pluralisme politique → Uniformiser les règles du jeu → Limiter les effets de la corruption et réduire l’influence de grands donateurs sur les débats politiques → Aider à promouvoir la participation des femmes aux élections et accroître le nombre de candidates et de femmes élues |
→ Risquer la dépendance excessive envers le soutien financier de l’État → Affaiblir les liens entre les candidats/ partis politiques et les électeurs → Nuire au pluralisme politique et aux petits partis/candidats émergents lorsque le seuil d’admissibilité et les critères d’attribution sont trop hauts (restrictifs) ou trop vaguement définis |
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- Restrictions et contributions privées interdites |
→ Permettre aux candidats aux élections d’avoir un enracinement social et local ainsi qu’un soutien financier populaire → Uniformiser les règles du jeu → Limiter les effets de la corruption |
→ Entraîner le contournement des règles lorsque les restrictions ou les interdictions ne s’appliquent qu’aux campagnes électorales et non au financement de partis politiques → Restreindre la liberté d’expression et d’association |
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Campagne électorale |
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- Plafond des dépenses et interdictions |
→ Réduire l’écart entre les candidats nantis et les candidats pauvres, et ainsi réduire l’avantage qu’ont les premiers par rapport aux seconds → Assurer l’égalité des chances pour les candidats et les partis politiques → Restreindre l’augmentation des coûts de campagne électorale |
→ Entraîner le contournement des règles sur les plafonds des dépenses lorsque des éléments clés ne sont pas définis ou ne le sont que vaguement (dépense électorale, durée de la campagne électorale), ou lorsque les plafonds des dépenses ne s’appliquent pas à tous les acteurs électoraux (dépenses des tiers partis) → Restreindre la liberté d’expression et d’association |
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- Interdiction de l’usage abusif des ressources administratives
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→ Réduire l’avantage inhérent des candidats en fonction sur leurs adversaires et assurer l’égalité des chances entre les candidats aux élections → Permettre de faire clairement la distinction entre le parti politique et l’État → Accroître la transparence des ressources de la campagne |
→ Risquer que toutes les activités de l’État soient considérées comme un abus → Entraver une gouvernance efficace en période précédant les élections où, par exemple, les règles interdisent l’embauche de personnel durant les périodes de campagne
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Mécanismes de contrôle |
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- Déclaration et divulgation |
→ Assurer le respect de la réglementation sur le financement des campagnes par les candidats aux élections grâce à la soumission de rapports complets et exhaustifs. → Permettre la transparence du financement des campagnes →Tenir les candidats aux élections responsables |
→ Des exigences de déclaration trop lourdes pour être atteintes → Des délais trop serrés pour permettre de soumettre des rapports financiers exacts → L’absence de divulgation de certaines sources de financement → Le harcèlement des partisans du ou des partis d’opposition |
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- Surveillance |
→ Assurer l’application efficace de la réglementation sur le financement de campagne →Accroître la transparence du financement de campagne → Créer des précautions contre les abus et les contournements des lois sur le financement des campagnes |
→ Organisme de surveillance qui ne dispose pas d’un pouvoir d’enquête → Partialité ou nominations politiques des membres de l’administration électorale qui paralysent le processus décisionnel ou mènent à des décisions politiquement biaisées ou à l’absence de l’application des règles
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- Sanctions |
→ Sanctionner les violations de la réglementation sur le financement des campagnes → Punir ceux qui contreviennent à la réglementation → Dissuader les futurs non-conformistes |
→ Organisme de surveillance qui ne dispose pas du pouvoir d’imposer des sanctions → L’existence d’une panoplie de sanctions qui ne sont pas suffisamment dissuasives pour décourager les futurs non-conformistes |
Bien qu’un cadre juridique soit nécessaire pour réglementer l’influence de l’argent en politique, il n’est pas toujours suffisant. Dans de nombreux pays, les régimes juridiques régissant le financement des campagnes sont criblés de failles et sont mal appliqués. Il est difficile d’appliquer la réglementation sur le financement des campagnes lorsque les lois sont trop complexes, lourdes ou vagues pour être appliquées, ou encore lorsque les organismes de surveillance ne disposent pas des ressources suffisantes pour mener à bien leurs fonctions.
4.2.1 Failles et lois ambiguës
Les ambiguïtés et l’absence de définitions de termes clés sont des problèmes récurrents des systèmes de financement des campagnes. En effet, il est insensé de fixer des exigences étendues et détaillées en matière de déclaration et de divulgation lorsque les concepts de dépense électorale, de durée de la période de campagne électorale ou de contributions non monétaires ne sont pas bien définis.[29] L’ambiguïté dans le cadre juridique est également problématique lorsque les exigences de déclaration; telles que l’ouverture d’un compte bancaire dédié à la campagne, la nomination d’un agent financier ou les exigences de divulgation; sont établies par la loi sans aucune précision. S’il est de son devoir de le faire, l’organisme de surveillance devra alors élaborer et publier des directives afin de clarifier davantage les obligations des candidats aux élections.
Le fait que les réglementations s’appliquent aux partis politiques ou aux candidats, mais non aux deux à la fois, est une faille commune qui permet le versement de fonds des uns aux autres et, ainsi, le contournement de la loi. La plupart des pays du monde n’ont pas de réglementation concernant les dépenses des tiers partis. Comme le mentionne le manuel d’IDEA sur le financement politique, « les acteurs qui ne sont ni un parti politique ni un candidat pourraient vouloir verser des fonds dans l’intention d’influencer des décisions politiques ou les résultats des élections. De telles dépenses de la part des tiers partis posent problème en ce qui concerne le montant d’argent provenant des sociétés et des parties intéressées qui peut être injecté dans le processus politique. »[30] Ce sujet reste problématique et des tiers partis sont souvent utilisés comme moyens pour contourner les règles sur le financement des campagnes telles que le plafond des dépenses et des contributions et les exigences de divulgation dans les pays où on ne s’attaque pas à ce problème.
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ÉTUDE DE CAS: ÉTATS-UNIS Dépenses
et divulgation des tiers partis |
4.2.2 Absence d’application de la loi
L’organisme de surveillance doit être indépendant en matière de nomination, d’inamovibilité et de financement. Il requiert également l’autorité appropriée pour superviser, enquêter sur les comptes et transmettre les irrégularités aux autorités de la justice pénale. L’organisme de surveillance risque d’être freiné par des idéologies perçues comme partiales ou susceptibles à l’application biaisée de la réglementation sur le financement des campagnes dans les cas suivants : lorsque les procédures de nomination et de congédiement des membres de l’organisme ne sont pas indépendantes de la pression politique; lorsque l’inamovibilité n’est pas assurée aux personnes nommées ou lorsque le financement et l’indépendance du budget, nécessaires à l’organisme pour remplir son mandat, ne sont pas suffisants.
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ÉTUDE DE CAS: ARMÉNIE Absence d’application de la loi |
Un large éventail de sanctions est le principal outil que l’organisme de surveillance peut utiliser pour appliquer efficacement la réglementation régissant le financement des campagnes. Les sanctions devraient jouir d’une assez grande latitude pour couvrir le type et la gravité d’une éventuelle infraction tout en étant proportionnelles, efficaces et dissuasives. Ainsi, il faut trouver un équilibre entre les sanctions excessivement rigoureuses et celles qui sont trop tolérantes pour avoir un effet suffisamment dissuasif, ce qui mène à des situations où les candidats électoraux préfèrent accepter des sanctions plutôt que de se conformer à la loi.
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ÉTUDE DE CAS: FRANCE Sanctions non dissuasives |
Le financement de campagne est un sujet récent en développement qui, depuis les dernières années, attire de plus en plus l’attention des régulateurs et des candidats aux élections. De ce fait, il est possible que certains aspects des règles sur le financement des campagnes abordés dans ce zoom doivent être modifiés afin de prendre en compte les nouvelles réalités. Pour ce qui est des nouvelles préoccupations et composantes de la réglementation sur le financement des campagnes, elles devront être abordées. Les sujets suivants visent donc à envisager des pistes de réflexion en vue d’élargir la portée de ce Zoom.
Ce zoom se limite aux pays dans lesquels l’organisme de gestion électorale (OGE) est responsable de la réglementation du financement des campagnes. Cependant, la surveillance du financement des campagnes peut être réalisée par une variété d’organismes différents, y compris un organe de contrôle compétent, un tribunal ou un organe financier de l’État. Selon la base de données sur le financement politique d’IDEA, seulement 47 % des pays ciblés par la base de données possèdent un OGE comme organisme de surveillance du financement des campagnes. [37] Donc, en ne prenant que les OGE en considération, cela ne fournit qu’un aperçu partiel des mécanismes de surveillance. Le fait de prendre en compte les exemples de pays dans lesquels la surveillance du financement des campagnes est prise en charge par un organisme spécialisé, comme en France ou au Liban, pourrait permettre d’inclure la question du financement des partis politiques puisque ces institutions se chargent généralement de la surveillance de l’ensemble du financement politique. Cela contribuerait à fournir une expertise et des compétences en vérification. D’un autre côté, le fait d’inclure les cas de surveillance du financement des campagnes menées par les tribunaux, comme en Tunisie ou en Guinée, aiderait à démontrer davantage le processus de sanctions puisque ces institutions judiciaires sont dotées d’un pouvoir pour enquêter les violations potentielles des règlements sur le financement des campagnes et imposer des sanctions.
Les organisations de la société civile (OSC) peuvent souvent jouer un rôle primordial dans l’enquête des faits, l’exposition des actes répréhensibles, la préconisation du changement, la présentation des lacunes dans le processus réglementaire, la détection des lacunes dans la mise en œuvre ainsi que la proposition de solutions réalistes. De plus, les OSC sont parfois en mesure de surveiller le financement des campagnes pour une plus longue période et de façon plus approfondie, comparativement à ce qui est normalement permis à l’organisme de surveillance.
La surveillance du financement des campagnes effectuée par les OSC est un moyen fondamental de permettre la transparence et la responsabilisation gouvernementale. Est-il possible de combiner ou de lier la surveillance institutionnelle du financement des campagnes et la surveillance nationale effectuée par les OSC? Si oui, comment ce zoom pourrait-il aborder cette relation?
Il existe également un nombre croissant de manuels d’observation et de surveillance ainsi que des matériaux de référence publiés par des organisations internationales ou des OSC tels que des codes de bonne conduite ou des manuels de méthodologies, y compris notamment:
Les médias sociaux sont abondamment utilisés tant par les acteurs institutionnels que par les candidats aux élections. Les premiers y ont recours pour la divulgation de modèles électroniques de rapports financiers et la divulgation de rapports financiers sur internet, alors que les seconds; pour la création de comptes Facebook et Twitter ainsi que pour la soumission et publication de rapports financiers.
→ Le site internet de l’organisme de surveillance peut être utilisé pour diffuser de l’information sur la réglementation en matière de financement des campagnes. En effet, tout le matériel destiné aux candidats et aux partis politiques (manuels, modèles de comptes de campagne, faits, etc.) doit être publié sur le site internet de l’organisme de surveillance, être facilement accessible sous forme de rapports conviviaux et être disponible assez tôt avant le début de la période électorale.
Si le cadre juridique prévoit la soumission électronique de rapports financiers, l’organisme de surveillance pourrait mettre au point un portail ou une plateforme Web unique qui permettrait aux candidats et aux partis politiques de remplir directement et électroniquement leurs comptes de financement de la campagne. Cette méthode permettrait la publication et la mise à jour rapide de toutes les informations pertinentes relatives au financement des campagnes. Les décisions rendues par l’organisme de surveillance ainsi que les rapports financiers déposés par les candidats aux élections devraient être rendus publics en temps opportun afin de faciliter l’interprétation et la réorganisation de ces informations à des fins de recherche.
→ Du point de vue des candidats aux élections, l’utilisation des médias sociaux et de l’internet représente une innovation en matière de campagne électorale et leur permet d’atteindre plus facilement un plus grand nombre d’électeurs à un moindre coût. La plupart des pays n’ont aucune règle spécifique régissant l’utilisation exhaustive des médias sociaux et de l’internet. Cette question devra être étudiée et traitée dans le cadre de la plus ample question des nouvelles technologies de vote.
Ces séries de questions visent à assembler toutes les questions relatives à chaque thématique de chapitre élaborée dans ce zoom. Elles soulignent les points essentiels de la réglementation sur le financement des campagnes électorales et sont considérées comme un outil pour aider les praticiens et tous les observateurs à aborder le sujet.
[1] Jesse Unruh, Politicien américain et Trésorier de l’État de la Californie (1922-1987)
[2] La base de données sur le financement politique d’International IDEA fournit des informations sur les pratiques dans le domaine du financement politique de 180 pays à travers le monde. Elle est disponible à l’adresse internet suivant : http://www.idea.int/political-finance/index.cfm. Les données sont relevées en date du mois de juin 2015.
[3] Les contributions électorales interdites englobent les contributions étrangères ou anonymes ainsi que les contributions d’entreprises, de syndicats et de sociétés ayant des contacts gouvernementaux.
[4] Ces données sont basées sur 151 pays. La somme des données est supérieure puisque certains pays possèdent de multiples organes de surveillance qui sont chargés de la réglementation sur le financement des campagnes.
[5] Les contributions non monétaires peuvent se définir comme tout cadeau, service ou propriété fournis gratuitement ou à un prix inférieur à la valeur commerciale pour lesquels il ne se fait aucune transaction financière.
[6] Selon la base de données sur le financement politique d’International IDEA, 66 % des pays fournissent un financement public direct aux partis politiques et aux candidats.
[7] Ainsi, pour une contribution de 50 $, le montant versé sera de 300 $ et la valeur globale de la contribution sera de 350 $.
[8] Le financement public peut également être réservé pour certains types d’activités tels que l’aile jeunesse ou les mesures visant à encourager la participation des minorités nationales et des personnes handicapées.
[9] L’Albanie, la Bosnie Herzégovine, le Brésil, le Burkina Faso, le Cap-Vert, la Colombie, le Costa Rica, la Croatie, l’Éthiopie, la Finlande, la France, la Géorgie, l’Haïti, le Honduras, l’Irlande, l’Italie, le Kenya, la République de Corée, le Mali, le Mexique, le Maroc, le Niger, le Panama, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, le Portugal, le Roumanie et le Togo.
[10] Une contribution se défini par tout acte délibéré d’accorder un avantage économique ou autre, à un parti politique ou à un candidat.
[11] McCutcheon contre la Commission fédérale électorale (Federal Election Commission) (, 572 U.S (2014). Disponible à l’adresse internet suivante: http://www.supremecourt.gov/opinions/13pdf/12-536_e1pf.pdf
[12] Voir questions 2, 4, 6, 8 et 10 de la base de données sur le financement politique d’International IDEA.
[13] Le nombre de pays étudiés varie selon le type de contributions interdites et correspond, de gauche à droite, à 164, 165, 162, 163 et 143 pays.
[14] Le financement par des tiers peut se définir par toute dépense de campagne encourue indépendamment d’un candidat ou d’un parti politique, soit directement ou indirectement, dans le but de favoriser ou de contrecarrer un candidat ou un parti.
Voir Handbook for the Observation of Campaign Finance, (Manuel sur la surveillance du financement des campagnes électorales), de l’OSCE et du BIDDH, 1re édition, 2015.
[15] International IDEA Handbook on Political Finance, (Guide d’International IDEA sur le financement politique),
Stockholm, International IDEA, 2014. Disponible à l’adresse http://www.idea.int/publications/funding-of-political-parties-and-electioncampaigns/
loader.cfm?csModule=security/getfile&pageID=64347
[16] L’achat de votes se défini comme une forme de fraude électorale qui vise à augmenter le nombre de votes qu’un parti politique ou un candidat reçoit lors d’une élection en fournissant de l’argent ou d’autres avantages aux électeurs en échange de leur vote.
[17] L’article 38 de la décision de l’Instance supérieure pour les élections n°20-2014 du 8 août 2014 qui portait sur les règles, les procédures et les méthodes de financement de la campagne électorale, le journal officiel de la Tunisie n°65 du 12 août 2014.
[18] L’affaire Animal Defenders International c. Royaume-Uni, CEDH (GC no 48876/08 (22 avril 2013)
Voir également Bowman c. Royaume-Uni, App. No 24839/94, 26 Eur. D.H. Rep. 1 (1998).
Affaire TV Vest & Rogaland Pensjonistparti c. Norvège, CEDH, 21132/05 (11 décembre 2008). Voir également VgT c. Suisse (No 2) [GC] 32772/02 (30 juin 2009).
[19] La Commission européenne pour la démocratie par le droit, rapport sur la mauvaise utilisation des ressources administratives lors des processus électoraux, adopté par le Conseil des élections démocratiques à leur 46 e réunion (Venise, 5 décembre 2013) et par la Commission de Venise à la 97 e assemblée plénière (Venise, 6-7 décembre 2013), p. 8 : « La tenue d’élections selon la primauté du droit implique la fixation d’un mécanisme qui assurerait le respect des principes démocratiques, la garantie d’un traitement équitable dans l’exercice du droit de vote et d’être élu, le développement d’une culture politique ainsi que la transparence dans l’exercices des droits et des devoirs des acteurs électoraux, empêchant ainsi toute forme d’abus. »
[20] Cette classification des ressources administratives et de leur définition est fondée sur la catégorisation établie par la Open Society Justice Initiative (Projet de justice pour une société ouverte) dans Handbook for the Observation of Campaign Finance : a handbook for NGOs (La surveillance du financement des campagnes électorales : un manuel pour les ONG), 2004.
[21] L’OSCE/ le BIDDH, Manuel sur la surveillance du financement de campagnes électorales, 2015, disponible à l’adresse suivante : http://www.osce.org/odihr/elections/135521
[28] Paragraphe 158 de l’analyse thématique de la troisième ronde d’évaluation de GRECO, disponible au http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/DOUBLET_EN.pdf
[29] La définition de tels concepts clés est essentielle pour garantir l’exhaustivité des rapports financiers en permettant aux candidats aux élections de classer les dépenses qui doivent être inclues dans leur rapport financiers et qui doivent être prises en compte en ce qui concerne le respect du plafond des dépenses et la période durant laquelle ils doivent se conformer aux règles sur le financement des campagnes.
[30] Cf: p.259 du Manuel d’IDEA sur le financement politique
[31] Voir l’article très intéressant intitulé Super PACs and candidates can't coordinate, except when they obviously do publié le 28 juillet 2015. http://www.huffingtonpost.com/entry/carly-fiorina-super-pac_55b79747e4b0074ba5a6233c
[33] Voir le rapport final du de l’OSCE et du BIDDH sur la mission d’observation électorale limitée portant sur les élections générales américaines de 2012 à l’adresse internet suivante: http://www.osce.org/odihr/elections/99573?download=true
[34] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/
GrecoEval3(2010)4_Armenia_Two_EN.pdf,
[36] Les membres de la Commission électorale centrale, ainsi que le directeur du service de vérification et d’audit, ne peuvent être membres d’un parti politique. Les autres fonctionnaires embauchés par le service sont soumis au principe de retenue politique, ce qui signifie qu’ils ne peuvent user de leur influence dans l’intérêt d’un parti politique.
